Izmjenama zakona treba poštivati ustavno načelo jednakog biračkog glasa, ali i upravnu podjelu države te stimulirati izlaznost uvođenjem glasovanja poštom, elektronskim putem i ukidanjem predizborne šutnje

“Velika većina nas u struci zagovara ne samo matematičko poštivanje jednakog izbornog prava, nego i oblikovanje izbornih jedinica kako bi u što je moguće većoj mjeri slijedile upravnu podjelu i prirodne granice ponajprije županija, odnosno Grada Zagreba“, naglasio je u razgovoru za Euractiv ustavnopravni stručnjak Robert Podolnjak, redoviti profesor na katedri za ustavno pravo zagrebačkog Pravnog fakulteta.

Za izmjene izbornog zakonodavstva je predlagao osnivanje posebnog stručnoj povjerenstva koje bi radilo u skladu s preporukama Venecijanske komisije i dobrom praksom razvijenih demokratskih država.

Podsjeća da je cjelina izbornog sustava znatno šira te da je Zakon o izbornim jedinicama samo jedan vrlo značajan segment, kao i Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski sabor. Između ostalog zalaže se za smanjenje broja izbornih jedinica i sukladno tome povećanju broja zastupnika u većim izbornim jedinicama, kao i većem broju preferencijskih glasova, ali isto tako misli, da bi trebalo smanjiti ukupni broj zastupnika u Hrvatskom saboru.

No, profesor Podolnjak, koji je bio saborski zastupnik Mosta, smatra kako su sve rasprave o izbornom zakonodavstvu manje važne, ako građani budu sve rjeđe izlazili na izbore i ne budu željeli koristiti svoju glasačku moć.

EURACTIV: Koje su po Vama najveće manjkavosti postojećeg izbornog sustava?

PODOLNJAK: Manjkavosti zakona su višestruke i na njih sam ukazivao još od donošenja izvješća Ustavnog suda 2010. godine kada se i trebao ukinuti Zakon o izbornim jedinicama. Ne svodi se sve samo na razlike u broju birača u pojedinim izbornim jedinicama, koje su sve više odstupale od zakonskog kriterija da budu plus ili minus pet posto birača od prosjeka na razini države. To znači da su u većoj ili manjoj mjeri kršile ustavno načelo jednakog prava glasa.

To je ono na čemu je bio sukus rasprave u javnosti i što je postalo evidentno nakon popisa stanovništva, da broj birača drastično odstupa po pojedinim izbornim jedinicama i da je od najveće do najmanje izborne jedinice razlika bila oko 100.000 birača, što drastično narušava načelo jednakog biračkog prava i pokazuje da glas svakog glasača ne vrijedi jednako, nego ovisi u kojoj jedinici prebiva i glasuje. Oko toga postoji apsolutno suglasje ustavno-pravne struke i to je nešto što je na kraju Ustavni sud,rekao bih pod pritiskom javnosti, morao odlučiti, da taj zakon krši ustavno načelo jednog biračkog prava. 

Izvor: Patrik Macek/PIXSELL/PIXSELL

To je samo jedan segment koji je relevantan. Drugi je sam izgled tih izbornih jedinica koje su geografski tako definirane da u velikoj mjeri nisu poštivale drugo načelo, da te izborne jedinice što je moguće više slijede granice upravne podjele Hrvatske. Izborne jedinice u našem sustavu u kojem se bira veći broj zastupnika u jednoj izbornoj jedinici, a kod nas je to po 14 zastupnika u svakoj izbornoj jedinici, trebale bi slijediti granice ponajprije granice županija, odnosno Grada Zagreba, jer su to prirodne granice koje se temelje ne samo na upravnoj podjeli države, nego i na određenim relevantnim društvenim, geografskim, povijesnim i gospodarskim značajkama.

Upravo bi to trebao biti temelj za podjelu na izborne jedinice, kao što je to slučaj u velikom broju europskih država gdje su granice regija ili pokrajina i granice izbornih jedinica te se zastupnici biraju u tim izbornim jedinicama koje imaju logičku geografsku cjelinu i koje su društveno-gospodarski interesno povezane. Kod nas, nažalost, izborne jedinice u velikoj većini nisu poštivale te temeljne značajke, počevši od Grada Zagreba koji je umjetno i potpuno neprirodno podijeljen u četiri izborne jedinice, iako bi prema broju birača mogao biti podijeljen u primjerice najviše dvije izborne jedinice. Imate neke druge izborne jedinice koje također ne slijede granice županija tako da jedna, primjerice, obuhvaća dio grada Zagreba i proteže se do Jadranskog mora, što ih čini potpuno neprirodnim cjelinama. To je u svakom slučaju trebalo izbjeći već pri izradi zakona 1999. godine, ali na žalost nije.

Sada, četvrt stoljeća kasnije još uvijek imamo Zakon s vrlo neprirodnom podjelom i ono što velika većina nas u struci zagovara jest ne samo matematičko poštivanje jednakog izbornog prava, nego i oblikovanje izbornih jedinica da u što je moguće većoj mjeri slijede upravnu podjelu i prirodne granice županija, gradova i općina s naglaskom na županije i Grad Zagreb. Nije nužno da moramo imati 10 izbornih jedinica kao sada. Naravno u njima se ne bi moralo birati po 14 zastupnika. Izbornih jedinica može biti manje od 10 i više od pet, broj nije nigdje zadan unaprijed, bez obzira na neke moguće prijedloge.

Ali je bitno da te granice nisu arbitrarne, da ne spajaju umjetno dijelove Republike Hrvatske koji nemaju ništa zajedničkog te da logično slijede neke prirodne i regionalne podjele koje definitivno postoje u Hrvatskoj. To je ono što i Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor nalaže u jednoj odredbi, da ta podjela na izborne jedinice što je moguće u većoj mjeri poštuje upravnu podjelu Republike Hrvatske, a što je naglašavao i Ustavni sud od svog izvještaja iz 2010. godine pa do ove odluke o ukidanju Zakona o izbornim jedinicama.

To su dvije stvari koje bi trebalo ispoštovati, što znači da bi zakon koji bi trebalo donijeti trebao poštivati ustavno načelo jednakog biračkog glasa ali i administrativno-upravnu podjelu države, što bi dovelo do toga da imamo izborne jedince u kojima se ne bi birao jednaki broj zastupnika nego bi taj broj ovisio o broju birača u pojedinoj izbornoj jedinici.

EURACTIV: Kako izgleda Vaš prijedlog za osnivanje stručnog povjerenstva koje bi pripremilo novi Zakon o izbornim jedinicama na temelju odluke Ustavnog suda?

PODOLNJAK: Taj prijedlog je rezultat promišljanja Vijeća Europe odnosno njihove posebne komisije koja se bavi izbornim pitanjima, poznatije kao Venecijanska komisija, koja je donijela niz preporuka članicama Vijeća Europe, među kojima je i Hrvatska. Neke od tih preporuka su dio kodeksa dobre prakse u području izbora. Radi se o važnim preporukama koje bi države u smislu dobre prakse trebale poštovati u kontekstu “mekog prava“, znači da se ne radi o pravno-obvezujućim pravilima poput neke konvencije nego je to nešto što bi države trebale poštivati pri donošenju izbornog zakonodavstva.

 Venecijanska komisija je u nizu preporuka između ostalog rekla da izborno zakonodavstvo, naročito krojenje izbornih jedinica, ne bi trebali raditi političari, dakle oni koji su neposredno zainteresirani za izgled izbornih jedinica u kojima će se oni birati na izborima, nego treba depolitizirati taj posao.

A to je najbolje prema rješenjima koja već postoje u demokratskim državama, znači oblikovati posebno povjerenstvo, u kojem bi u manjoj mjeri mogli biti političari iz vladajuće koalicije i opozicije, ali najviše stručnjaci koji su relevantni za ta područja, ne samo pravnici nego i politolozi, sociolozi, geografi i matematičari, oni koji mogu dati koristan doprinos pri oblikovanju izbornih jedinica, koje moraju udovoljavati ne samo matematičkoj jednakosti birača i jednakosti biračkog prava nego moraju biti tako definirane da poštuju i druge kriterije, da su osmišljene da poštuju prirodne regionalne cjeline koje su takve da mogu kontinuirano služiti kao izborne jedinice.

Primjerice, ako neku regiju ili dvije-tri županije definiramo kao izbornu jedinicu, više nema potrebe mijenjati izborne jedinice za svake izbore nego samo broj zastupnika ukoliko je došlo do demografskih promjena nakon popisa stanovništva, što je onda tehničko pitanje prilagodbe broja zastupnika prema tim promjenama.

Komisija bi trebala biti sastavljena od stručnjaka koji su politički neutralni i koji bi dali prijedlog parlamentu da odluči. Parlament ne bi smio amandmanima mijenjati logiku tog prijedloga, jer je u tome poanta, da on dolazi iz tijela koje je depolitizirano u najvećoj mogućoj mjeri, jer većinu čine stručnjaci koji svoje argumente izbornih jedinica temelje na zahtjevima struke, dobre međunarodne prakse drugih države i njihove podjele izbornih jedinica.

Ako je to preporučila Venecijanska komisija kao nešto najbolje što se sugerira državama, onda je logično da u Hrvatskoj kao demokratskoj državi, članici Vijeća Europe i Europske unije želimo biti na tragu tih najboljih rješenja. Zbog toga predlažemo jedno takvo rješenje koje će, što je moguće više, taj proces, koji je politički vrlo osjetljiv, jer bitno utječe na izborno natjecanje, što je moguće više depolitizirati i učiniti stručnim kako bi konačni prijedlog bio što šire prihvaćen u Saboru i u javnosti.

EURACTIV: Koji je Vaš prijedlog izmjena Zakona o izbornim jedinicama?

PODOLNJAK: Načelno sam i kad sam bio zastupnik u Saboru predložio izmjenu zakona u kojoj je definirano da bi izborne jedinice morale poštivati granice županija i Grada Zagreba i da bi to bile veće izborne jedinice u kojima bi se biralo više zastupnika nego sada, kako bi imali veći stupanj razmjernosti izbora, odnosno da političke stanke mogu osvojiti zastupničko mjesto i s pet posto glasova.

To danas nije slučaj, jer lista može prijeći izborni prag od pet posto glasova pa ipak ne izboriti zastupničko mjesto, tako da smatram da u izbornim jedinicama s 15 i više zastupnika visoki izborni prag od pet posto ne bi bio prepreka političkim opcijama da izbore bar jedno mjesto, ako su već prešle prag. To je neki minimum.

Među problematičnim točkama našeg zakonodavstva jest izborni prag koji je dosta visok i tih pet posto eliminira značajan postotak glasova. U nekim situacijama, primjerice na parlamentarnim izborima 2011. godine to je bilo više od 25 posto glasova, a na posljednjim izborima 2020. godine više od 10 posto. To naravno vodi tome da političke stranke biraju koalicijske nastupe kako bi više stranaka moglo zajednički prijeći taj prag od pet posto.

Na kraju imate u Saboru daleko veći broj stranaka nego što bi očekivali u razmjernom izbornom sustavu, što dovodi do dosta velike fragmentacije u parlamentu, velikog broja klubova zastupnika, ali to je dodatni dio priče o izbornom zakonodavstvu o kojem bi valjalo iznova promisliti, jer jedna izmjena vuče dodatne izmjene.

Tako bi u izbornim jedinicama koje imaju više od 15 ili čak 20 zastupnika bilo logično povećati broj preferencijskih glasova, jer jedan preferencijski glas, kao što je sada, neće ispuniti svoju svrhu. I ti se glasovi računaju samo ako je kandidat dobio 10 posto preferencijskih glasova u odnosu na broj glasova koje je dobila kandidacijska lista. Ono što sam zagovarao i pokušao provesti kao zastupnik u saboru su barem tri preferencijska glasa. Jedna promjena logično zadire u druge aspekte izborne reforme i pitanje je koliko imamo vremena za širu raspravu.

EURACTIV: Vrijeme do isteka roka za izmjene Zakona o izbornim jedinicama brzo prolazi, vladajućoj većini se očito ne žuri?

PODOLNJAK: Odluka ustavnog suda je jako zakašnjela, jer je njome ostavljen kratak rok zakonodavcu za donošenje novoga zakona, a koji je, kako vidimo iz medija, čak odlučio maksimalno otezati s tim postupkom dajući sebi rok do kraja rujna kada ističe i rok koji je dao Ustavnu sud.

Vlada, odnosno nadležno ministarstvo, se niti ne trudi krenuti aktivno u postupak kako bi se formirala radna skupina za koju sam se založio. Da je ona formirana imali bismo prijedlog o kojem bi se otvorila javna rasprava. Početak je svibnja i nema nikakvih naznaka da se nešto radi na tome, čak ni što se tiče radne skupina koja je navodno osnovana u okviru vladajuće stanke. Nema nikakvih naznaka niti u nadležnom ministarstvu koje bi trebalo prijedlog zakona pripremiti za savjetovanje sa zainteresiranom javnošću.

Očito ćemo morati čekati na prvo čitanje zakonskog prijedloga do kraja lipnja ili početka srpnju, onda dolazi ljeto u kojem se nitko neće baviti tom temom pa drugo čitanje u rujnu. Ostat će nam malo vremena, da šire razmotrimo i neke drug aspekte Zakona o izboru zastupnika, povećanju broja preferencijskih glasova i drugim izbornim temama.

EURACTIV: Prema do sada objavljenim neslužbenim najavama možemo li očekivati da će se ići na minimalističke promjene s obzirom da među političkom elitom postoji svojevrsni zazor od bavljenja ovim pitanjem?

PODOLNJAK: Možemo samo čitati u medijima koje se opcije razmatraju, a pojavljuju se dvije. Ili nove izborne jedinice s približno jednakim brojem glasača u kojima će se ponovno birati po 14 zastupnika ili zadržavanje postojećih izbornih jedinica s biranjem različitog broja zastupnika.

Nažalost, ni prva, a niti druga nisu dobre jer u najvećoj mjeri ne poštuju upravnu podjelu o kojoj stalno govorimo, da ne cijepamo županije i da ne spajamo sjever države s otocima jer je to potpuno neprirodno. Ne možemo zadržati postojeće izborne jedinice koje će i nadalje biti neprirodne je su politički skrojene, dakle čisti klasični “gerrymandering“ kako ga nazivaju u Sjedinjenim Državama i on ne bi smio opstati.

 Zakonodavac, kad konačno krene u izradu zakona, ne bi smio prihvatiti nikakvo rješenje koje će zadržati takve neprirodne izborne jedinice.

EURACTIV: Jedan od većih generatora potencijalnih izbornih nepravilnosti je registar birača. Koliko se tu mogu provesti korekcije?

PODOLNJAK: Već nakon objave popisa birača demografi su jasno rekli da imamo oko 500.000 birača više nego što ih stvarno ima prebivalište u Hrvatskoj, što se pokazalo točnim i što je potvrdio Ustavni sud i to je kao što kažete dodatna važna značajka kojoj treba obratiti pozornost. Sad znamo nedvojbeno da imamo 500.000 birača više, što znači da imamo veći ili manji "višak“ birača u pojedinim izbornim jedinicama.

Primjerice, za četiri izborne jedinice koje djelomično obuhvaćaju Grad Zagreb čak nisu mogli ni utvrditi to odstupanje niti stvarni broj birača jer nisu mogli iskoristiti popis stanovništva za pojedine dijelove Zagreba s obzirom da na toj statističkoj razini još nije napravljena podjela da bi to mogli ustanoviti jer u pojedinim dijelovima Zagreba izborne jedinice cijepaju pojedine ulice.

Moj prijedlog je bio u skladu s preporukama Venecijanske komisije, da se uzme drugi kriterij, ne broj birača nego broj stanovnika ili broj punoljetnih stanovnika ili broj birača koji su glasali na izborima. Ali naravno onda nećete imati isti broj zastupnika u pojedinoj izbornoj jedinici. Bilo koji kriterij možete izabrati, ali kod nas je trenutno najnepovoljniji i najnetočniji broj birača koji je uvećan za 500.000, a to znači da moramo mijenjati i Zakon o izboru zastupnika.

Kad mijenjamo zakon, sve bi trebalo uzeti u obzir. Nije ni popis stanovništva 100 posto vjerodostojan, ali je sigurno vjerodostojniji nego popis birača za koji nedvojbeno znamo da nije vjerodostojan.

EURACTIV: Hrvatska je imala 151 zastupnika u Saboru i kada je 2001. godine imala 4,4 milijuna stanovnika i sada kada ima 3,8 milijuna. Treba li mijenjati postojeći broj zastupnika odnosno Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor?

PODOLNJAK: Dok sam bio zastupnik zalagao sam se za manji broj zastupnika. Primjerice 1995. godine smo imali 127 zastupnika u Saboru, znači 24 manje nego sada, a imali smo milijun stanovnika više. Dakle, nema nikakve potreba imati više od 150 zastupnika, bilo bi logičnije smanjiti njihov broj.

No, onda se postavlja pitanje izbora zastupnika u 11. i 12. izbornoj jedinici u kojima se bira tri zastupnika dijaspore, odnosno osam zastupnika nacionalnih manjina. Ako smanjujete broj zastupnika u deset općih izbornih jedinica onda bi analogno trebalo smanjiti njihov broj i u 11. i 12. izbornoj jedinici, a tri zastupnika iz redova hrvatskih državljana koji nemaju prebivalište u Hrvatskoj su jedini definirani hrvatskim Ustavom.

Broj zastupnika nacionalne manjine može varirati od pet do osam prema Ustavnom zakon o pravima nacionalnih manjina, dok su moguća veća odstupanja kod izbora 140 zastupnika. Kad krenete u smanjivanje broja zastupnika morate uzeti u obzir i druge skupine zastupnika koje su relevantne i koje isto bitno utječu na sastav Sabora i mogući sastav parlamentarne većine i jasno da sve to skupa zahtijeva širi konsenzus, ali ja sam apsolutno za smanjivanje broja zastupnika.

EURACTIV: Treba li iskoristiti priliku pa izmjenama izbornih zakona ukinuti odredbe o predizbornoj šutnji?

PODOLNJAK: Živimo u eri suvremenih medija i mislim da bi se mogla ukinuti izborna šutnja. Imali smo nedavno lokalne izbore u mom gradu Varaždinu, prijevremene izbore za Gradsko vijeće i mnogi kandidati su tijekom izborne šutnje na društvenim mrežama pozivali birače na izbore, bile su fotografije kandidata na biračkim mjestima i slično, ali nema smisla sankcionirati bilo koga i postaje bespotrebno sankcionirati, ako kandidati pozivaju birače na izbore. Apsolutno ih treba pozivati da koriste svoje biračko pravo.

U Hrvatskoj je izlaznost na izbore izuzetno niska, među najgorima smo u Europi, na prošlim parlamentarnim izborima je bila manja od 50 posto. Ako izuzmemo loš popis birača, izlaznost je sa svakim parlamentarnim izborima sve manja, što govori o velikom padu legitimiteta izabranih zastupnika i nitko o tome ozbiljno ne raspravlja.

U drugim državama koje se suočavaju sa sličnom situacijom, vode se političke rasprave kako potaknuti birače na glasovanje, ne samo pozivanjem na dan izbora nego i drugim metodama poput glasovanja poštom, elektronskim putem, produženim vremenom glasovanja, olakšavanje glasovanja svim skupinama koje teže izlaze na birališta.

Vrlo ugodno sam se iznenadio u rujnu prošle godine u Švicarskoj kad su imali referendum. Promatrali smo postupak u Luzernu gdje su nas odveli na biračko mjesto u središtu grada, koje je bilo otvoreno samo od od 8 do 10 sati ujutro i tada je glasovalo tek nekoliko ljudi. Nekoliko desetaka tisuća ostalih nije došao na biralište, nego su glasovali poštom i to se događa u suvremenoj demokratskoj državi.

A mi još uvijek ni ne razmišljamo treba li uvesti nove oblike, olakšati glasovanje, motivirati glasače, da primjerice dobiju glasački listić na kućnu adresu 15 dana prije izbora i već tada počnu razmišljati za koga će glasati, razgovarati s obitelji i širim okruženjem, kako bi bili više motivirani izaći na izbore. A glasovanje je početak i srce demokracije. Ako nam građani neće glasovati, onda je besmisleno raspravljati o izgledu izbornih jedinica i broju zastupnika i svemu ostalom. Trebalo bi početi od toga da nam birači izađu na izbore i da Sabor ima legitimitet izbora velike većine birača koji su sudjelovali na izborima.